di Giovanni Battista Conte | avvocato in Roma




Quid iuris se regolamento aggrava il procedimento? Con l’interpretazione ci si deve adeguare ai principi costituzionali ed eurounitari che non possono essere violati, a volte anche ricavando un’interpretazione contraria al senso letterale della disposizione. Per capire meglio questo principio soccorre un’ipotesi dove il Consiglio di Stato si è trovato a giudicare sul ricorrere della decadenza di un’istanza di autorizzazione di un impianto fotovoltaico a terra in Puglia, comminata perché le integrazioni erano arrivate fuori termine. La sentenza ha giudicato illegittima la pronuncia di decadenza perché la norma regionale doveva essere interpretata in modo da non violare i principi sopra richiamati.


In particolare, come noto, il punto 14.4 delle Linee guida statali di cui al D.M. 10 settembre 2010 prevede che: “Entro 15 giorni dalla presentazione dell’istanza, l’Amministrazione competente, verificata la completezza formale della documentazione, comunica al richiedente l’avvio del procedimento ai sensi degli articoli 7 e 8 della legge numero 241 del 1990 e successive modificazioni e integrazioni, ovvero comunica la improcedibilità dell’istanza per carenza della documentazione prescritta; in tal caso il procedimento può essere avviato solo alla data di ricevimento dell’istanza completa. Trascorso detto termine senza che l’Amministrazione abbia comunicato l’improcedibilità, il procedimento si intende avviato”. Secondo il punto 3.5 dell’Allegato alle Linee guida regionali della Puglia (di cui alla deliberazione di Giunta n. 3029 del 30 dicembre 2010) invece: “Entro 15 giorni dalla presentazione dell’istanza, la Regione, verificata la completezza formale della documentazione, comunica al richiedente l’avvio del procedimento ai sensi degli articoli 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni e integrazioni, ovvero comunica la improcedibilità dell’istanza per carenza della documentazione prescritta; in tal caso il proponente ha ulteriori 30 giorni per completare la documentazione, decorsi inutilmente i quali l’istanza si intende automaticamente decaduta”.










Le Linee guida regionali aggiungono dunque, rispetto alla previsione statale, l’espressa comminatoria di decadenza. La norma regolamentare regionale - laddove prevede un termine per depositare la documentazione ulteriore come requisito di procedibilità - è pertanto illegittima e altresì contraria alla normativa comunitaria che impone la semplificazione dei procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile (direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE). In questo modo lo strumento del procedimento unico, invece di essere accelerato e semplificato (così come richiesto espressamente dalle direttive della Comunità europea e dal decreto legislativo n. 387/2003), viene compromesso e complicato.


Il Consiglio di Stato afferma che un’interpretazione della norma regolamentare effettuata alla luce dei principi costituzionali e comunitari, di disfavore per gli inutili aggravi procedimentali, consente di escludere che le pur presenti carenze documentali portino alla totale caducazione dell’istanza e non invece - in caso, come nella fattispecie, di atteggiamento collaborativo del soggetto istante – solo ad un’ulteriore integrazione documentale a carico di quest’ultimo.
Alla luce di quei principi, infatti, l’inciso del citato punto 3.5 delle Linee guida regionali “in tal caso il proponente ha ulteriori 30 giorni per completare la documentazione, decorsi inutilmente i quali l’istanza si intende automaticamente decaduta”, va correttamente inteso come riferito a una totale inerzia/inattività documentale integrativa da parte dell’istante, e non - come nella fattispecie - ad una non adeguata integrazione di documenti; integrazione non esaustiva ma nel caso in esame pur sempre avvenuta. Del resto, lo stesso punto 3.3 delle Linee guida regionali prevede che la documentazione della domanda per l’autorizzazione unica “è considerata contenuto minimo dell’istanza ai fini della sua procedibilità” e non a pena di decadenza.


In conclusione, è bene osservare come l’attività interpretativa delle norme non segua sempre il criterio letterale, ma alle volte vada condotta prioritariamente alla luce sia dei principi generali immanenti nell’ordinamento sia delle specifiche disposizioni di rango sovraordinato, pervenendo a volte ad una lettura contraria al significato fatto proprio dalle parole. Prima di dichiarare l’illegittimità di una norma, infatti, occorre tentarne un’interpretazione adeguatrice per riportarla all’interno dei principi dell’ordinamento.