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Ecco perché la legge ha perso organicità e coerenza Stampa E-mail
a cura della redazione

A due anni dalla presentazione al Parlamento del “disegno di legge di complessivo riordino e riforma del settore energetico” (noto come legge Marzano), la Gazzetta Ufficiale ne ha pubblicato il testo approvato in via definitiva dalla Camera appena prima della pausa estiva. Rispetto alla versione iniziale molte sono le modifiche apportate nel lungo iter parlamentare, ma soprattutto occorre ricordare che alcune delle proposte più qualificanti, data la loro urgenza, sono state nel frattempo recepite in altri provvedimenti legislativi: tipico il caso di quelle relative alla rete elettrica, incorporate nella legge n. 290 del 27 ottobre 2003 di conversione del cosiddetto decreto anti-blackout.
Inevitabile quindi che nella sua versione definitiva la legge Marzano abbia perso la caratteristica originaria di testo unico per il settore e vada pertanto valutata contestualmente ad altri provvedimenti legislativi, ma a questo punto un interrogativo è d’obbligo. Come mai il disegno di legge ha incontrato nel suo iter parlamentare tante difficoltà, che non solo ne hanno ritardato il varo oltre le più pessimistiche previsioni iniziali, ma che attraverso i ripetuti passaggi fra i due rami del Parlamento hanno prodotto modifiche rilevanti, e talvolta discutibili, nella sua impostazione?
Un raffronto con analoghi casi a livello internazionale può fornire elementi utili per dipanare la matassa. Negli Stati Uniti uno dei primi annunci della presidenza Bush è stato relativo a un Energy Act, alla cui elaborazione si è dedicato in prima persona il vicepresidente Cheney, ma in quattro anni, malgrado la maggioranza di cui l’amministrazione americana ha sempre disposto nei due rami del Congresso, il provvedimento è rimasto al palo, tanto che in un editoriale del 13 settembre il New York Times individuava nella issue energetica un potenziale punto di forza per la campagna elettorale di John Kerry.
Una sorte analoga è capitata al cancelliere tedesco Schröder: gli è stato più facile varare alcuni provvedimenti impopolari in tema di welfare state che portare avanti il suo programma legislativo in materia energetica.
In due Paesi che spesso prendiamo ad esempio per la loro maggiore efficienza legislativa e capacità decisionista dei governanti, disegni di legge onnicomprensivi in materia energetica sono rimasti sulla carta, a differenza di quanto è avvenuto in Italia, dove però per l’approvazione la legge Marzano ha dovuto pagare il duplice scotto di perdere in organicità e coerenza.
Che in tre Paesi diversi fra loro la dinamica degli eventi sia stata talmente simile, come insegna Poirot non può essere considerata una pura coincidenza. In effetti, malgrado le differenze, USA, Germania e Italia hanno in comune la pervasività senza eguali in altri comparti dei sistemi energetici, essenziali per tutte le produzioni, per tutti i servizi, per tutti i consumi. Ne consegue lo sviluppo di un coacervo di interessi economici, sociali, culturali (si pensi a come in forme diverse viene vissuto il rapporto energia-ambiente), a cui si sommano quelli, non meno importanti, di chi opera nella produzione, trasformazione, trasporto e distribuzione dei molteplici prodotti energetici (interessi non solo proprietari, ad esempio per quanto concerne il nostro Paese esistono anche quelli delle centinaia di migliaia di addetti).
Si tratta ovviamente di interessi spesso in contrasto e in competizione fra loro, senza però conflitti e nemmeno alleanze stabili fra i diversi attori. Per esempio, distributori di carburante e automobilisti hanno interessi opposti quando per contenere i prezzi si mira a ridurre i punti di vendita, che possono però diventare coincidenti (anche con quelli dei negozianti coinvolti) quando qualcuno propone di limitare il traffico privato nelle città.
Perfino in sistemi politici bipartitici come gli Stati Uniti il coacervo di interessi in materia di energia coinvolge trasversalmente i due schieramenti politici, sui quali i diversi gruppi di pressione e di opinione esercitano azioni fra loro contraddittorie e con obiettivi variabili nel tempo e nello spazio (si pensi alla controversia sull’estrazione del petrolio da zone protette dell’Alaska).
Di conseguenza la scelta, sulla carta condivisibile, di sottoporre al potere legislativo provvedimenti organici e onnicomprensivi per il settore energetico provoca la mobilitazione dell’intero coacervo di interessi, che nel caso di Stati Uniti e Germania ha portato al loro blocco sotto il fuoco dei veti incrociati o – come in Italia – a una disarticolazione del provvedimento stesso.
È dunque impossibile varare una legge quadro per il settore energetico? La risposta non è semplice né certa. Proprio l’analisi delle ragioni strutturali che hanno condizionato il successo di simili iniziative, consente tuttavia di individuare uno strumento comunque necessario per superare l’impasse. Una legge quadro per il settore energetico va concepita ex ante in una logica bipartisan, cercando cioè di trovare già nella fase della sua elaborazione un accordo politico fra governo e opposizione in grado di coalizzare in positivo una maggioranza parlamentare trasversale sufficientemente stabile da battere le diverse coalizioni, altrettanto trasversali, che si formeranno sui singoli punti del provvedimento. Tuttavia non è affatto scontato che una siffatta scelta politica sia anche sufficiente a portare in porto l’iniziativa, soprattutto in una fase storica in cui le forze politiche tendono a porsi molto più come rappresentanti degli interessi economici e sociali che come espressione di visioni generali di sviluppo della società (che sono cosa diversa dalla lettura ideologica dei problemi sul tappeto).
Ogni qual volta l’intesa bipartisan si rivela impraticabile o incapace di superare l’assalto alla diligenza del coacervo di interessi in gioco, resta pertanto aperta la sola strada dei provvedimenti specifici, volti a intervenire su aspetti parziali, che non è sinonimo di “minori”, come è avvenuto con la già citata legge 290/03 o con il Decreto Legislativo 387/03 sulle fonti rinnovabili.
La prevedibile obiezione – in tal modo è elevata la probabilità di varare un insieme di leggi o decreti fra loro incoerenti – non va certo sottovalutata, ma in assenza di una solida intesa bipartisan anche la via della legge quadro non sfugge a rischi del genere. Ad esempio, la legge Marzano fa divieto alle società distributrici di energia elettrica e di gas di operare nel settore dei servizi postcontatore, dove invece dovrebbero essere liberi di muoversi per realizzare gli obiettivi loro imposti dai Decreti sull’efficienza energetica. E che dire dell’assimilazione a fonti rinnovabili, quindi aventi diritto all’emissione dei certificati verdi, dell’energia elettrica generata da impianti statici alimentati con idrogeno (oggi, e per molto tempo ancora, prodotto partendo da combustibili fossili) o da impianti a cogenerazione abbinati a teleriscaldamento per la quota di energia termica effettivamente utilizzata, in tal modo reintroducendo nella legge Marzano, se pur parzialmente, il concetto di “fonti assimilate”, che si sperava defunto insieme al CIP 6?
In entrambi i casi si tratta di tipici esempi di incoerenza, che alcune lobbies sono riuscite a introdurre nella legge nel corso del suo iter parlamentare grazie alla formazione di maggioranze politiche trasversali.
Infine, sempre a livello di esemplificazione, cosa ha in comune con la natura di una legge come la Marzano l’introduzione di un contributo da versare per le attività svolte dal ministero delle Attività produttive in merito ad autorizzazioni, permessi o concessioni per impianti e infrastrutture energetiche, con il relativo ricavato assegnato d‘ufficio al bilancio del Ministero stesso? Discutibile in sé - anche perché stabilisce un precedente pericoloso - questa innovazione conferma i rischi di incoerenza che in campo energetico si corrono comunque in assenza di accordi politici trasversali sufficientemente estesi e consolidati. Accordi, con l’aria che tira, assimilabili ai periodi ipotetici di terzo tipo.

 
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