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di Ornella Malandrino e Daniela Sica Stilus
Nell’ambito del settore energetico nazionale e comunitario è in atto, da alcuni decenni, un processo di revisione volto a favorire nuovi scenari basati sulla diversificazione degli approvvigionamenti, sul miglioramento dell’efficienza, sulla ottimizzazione del risparmio energetico nonché sulla ricerca della ecocompatibilità. Un tale percorso presuppone, tra l’altro, sia la valorizzazione di fonti di energia alternative, sia la diffusione di best tecnique, connotate da usi più razionali dell’energia. Le attuali politiche energetiche, oggetto di vivaci dibattiti anche a livello comunitario e internazionale, mirano dunque alla individuazione di strategie in grado di favorire la sostenibilità dello sviluppo nella sua triplice dimensione: economica, ambientale e sociale. Inoltre, i recenti orientamenti, indotti anche da vincoli normativi, sempre più stringenti, favoriscono il moltiplicarsi di strumenti di mercato tesi a conciliare obiettivi di efficienza energetica con altri di tutela ambientale.
Anni Settanta, e poi...
In Italia, a partire dalle crisi petrolifere degli Anni Settanta, si è avuto un processo di revisione, ripensamento e razionalizzazione, che ha investito l’intero sistema economico-produttivo, volto a individuare soluzioni tecnologiche e organizzative più idonee a fronteggiare i crescenti vincoli di prezzo degli input energetici. Il nostro sistema industriale, infatti, era caratterizzato da una forte intensità d’uso delle risorse energetiche e materiali, favorita soprattutto dall’ampia disponibilità, a basso costo, di fonti di energia prevalentemente importate dall’estero. In quel periodo, sia l’Italia sia gli altri Paesi membri dell’Unione europea avvertirono l’urgenza di dover affrontare i problemi connessi al settore energetico in modo organico, attraverso l’individuazione di una efficace politica.
A partire dal 1975, e fino al 1988, furono emanati in Italia cinque Piani energetici nazionali (Pen), progettati per realizzare la transizione verso l’impiego di fonti di energia diverse dal petrolio, al fine di garantire una maggiore sicurezza e diversificazione degli approvvigionamenti, anche attraverso azioni finalizzate a un uso più razionale dell’energia.
A tale processo di razionalizzazione hanno contribuito in modo determinante alcuni interventi governativi; basti pensare alla Legge 308 del 1982, che può considerarsi senza dubbio una delle più importanti iniziative in materia di risparmio energetico. Essa, introdotta per incentivare - in linea con la politica energetica comunitaria - il contenimento dei consumi di energia nonché l’utilizzo delle fonti rinnovabili, malgrado i ritardi e le difficoltà attuative, ha trovato nel settore industriale uno dei principali campi di applicazione, con vantaggi notevoli soprattutto in termini di ritorno degli investimenti.
Per effetto dei suddetti interventi, si è assistito – specie nel corso della prima metà degli Anni Ottanta - a una consistente riduzione dell’intensità energetica, intesa come rapporto tra consumi energetici e prodotto interno lordo (Pil).
Nella seconda metà degli Anni Ottanta, nonostante il mutato scenario internazionale caratterizzato dal crollo delle quotazioni del greggio, sono stati varati diversi programmi per promuovere la ricerca e lo sviluppo di nuovi processi, finalizzati non soltanto a ottimizzare l’uso dell’energia, soprattutto di quella elettrica ma anche a un ricorso sempre più ampio alle fonti di energia rinnovabili (Fer). Con l’approvazione dell’ultimo Pen (1988), focalizzato sull’autonomia energetica nazionale, è stata rafforzata l’esigenza di dover coniugare obiettivi di tipo economico con quelli di tutela ambientale. Nonostante le stime effettuate per gli investimenti necessari a implementare e diffondere tecnologie energy saving, le indicazioni di governo espresse in merito nel suddetto Pen sono rimaste praticamente inattuate fino all’emanazione delle Leggi 9 e 10 del 1991.
Il ruolo delle Regioni
Infatti, con l’entrata in vigore di tali leggi e, in particolare, con la Legge 10 del 1991 fu data operatività al Pen del 1988, in relazione agli interventi volti alla promozione del risparmio energetico e a un maggiore impiego delle Fer. La politica energetica nazionale degli Anni Novanta, pertanto, fu basata sul miglioramento dell’efficienza dei processi di trasformazione dell’energia, sulla riduzione dei consumi e degli impatti ambientali associati al ciclo dell’energia. Inoltre la Legge 10/91 definì il ruolo delle Regioni nello scenario energetico nazionale; un ruolo ampio, fondato oltre che sull’individuazione delle risorse finanziarie da destinare alla costituzione di bacini energetici territoriali e alla realizzazione di nuovi impianti per la produzione di energia, sulla pianificazione, elaborazione e promozione dei Piani energetici regionali basati, tra l’altro, sul Bilancio energetico regionale (Ber). Tutto ciò al fine di realizzare progetti che tenessero conto delle peculiarità socioeconomiche, oltre che territoriali, di ciascuna regione, tali da consentire il conseguimento di significativi risultati, per aree geografiche, in termini di uso razionale dell’energia, di riduzione delle emissioni inquinanti e di aumento della produttività economica.
Al riguardo, però, bisogna evidenziare che solo alcune Regioni hanno predisposto Piani energetici completi e operativi, mentre prevalgono situazioni in cui di essi sono stati avviati soltanto studi di fattibilità e iniziative frammentarie. Ciò a testimonianza della difficoltà di riportare in ambito locale competenze complesse, quali quelle energetiche.
Le suddette leggi hanno rappresentato, inoltre, il quadro di riferimento per numerosi provvedimenti successivi - tra cui la Deliberazione CIP 6 del 1992, e successivi aggiornamenti, e il DPR 412 del 1993 - che hanno dato, purtroppo, attuazione solo parziale alle disposizioni innovative in esse contenute.
Il vero punto di svolta è tuttavia rappresentato dai Decreti Legislativi 79/99 e 164/00, che hanno recepito rispettivamente le Direttive europee 96/92/CE e 98/30/CE in materia di realizzazione del mercato unico dell’energia e che hanno avviato il processo di liberalizzazione del mercato elettrico e del gas, un processo tuttora in atto.
"White and green"
Oltre a ridisegnare il quadro normativo e istituzionale dei mercati energetici, orientandoli verso una crescente concorrenzialità, essi hanno introdotto con successivi provvedimenti attuativi (D.M. 20 luglio 2004 e D.M. 11 novembre 1999) alcuni meccanismi di mercato particolarmente innovativi, quali i Titoli di Efficienza Energetica e i Certificati Verdi, noti anche, rispettivamente, come White Certificate e Green Certificate - volti a conseguire in maniera sinergica una maggiore efficienza dal punto di vista tecnologico, energetico ed economico-ambientale. Infatti, attraverso una loro corretta e diffusa applicazione si potrà favorire, fra l’altro, il rispetto degli impegni assunti dall’Italia in ambito internazionale e comunitario, determinati dalla esigenza di governare lo sviluppo del sistema energetico, in un’ottica di transizione verso la sostenibilità.
In particolare, la politica energetica comunitaria è orientata all’incremento dell’uso delle fonti rinnovabili nel medio-lungo termine, e ciò influenzerà le dinamiche evolutive dello scenario energetico nazionale. Infatti, il D. Lgs. 387/2003, che ha recepito la Direttiva 2001/77/CE sulle fonti rinnovabili, ha promosso un ampio ventaglio di incentivi a favore del loro sviluppo, in particolare per la produzione di energia elettrica. Il maggiore apporto delle Fer al Bilancio energetico nazionale potrebbe, fra l’altro, contribuire al raggiungimento degli obiettivi stabiliti a livello globale di riduzione delle emissioni di CO2.
Di recente, infine, è stata approvata la Legge n. 239 del 2004, detta anche “Legge Marzano”, che integra e modifica diverse disposizioni legislative vigenti – fra cui, in particolare, il D.Lgs. 79/99 sulla liberalizzazione del mercato interno dell’energia elettrica – e che riorganizza e definisce i compiti e le funzioni amministrative dello Stato e delle Regioni in tema di energia.
Un tale processo di “riordino” del settore energetico rappresenta un fattore strategico per la realizzazione degli obiettivi di politica energetica nazionale, dai quali deriveranno non solo le scelte infrastrutturali e finanziarie del Paese, ma anche i processi di pianificazione regionale e degli enti locali. Ciò al fine di migliorare la competitività, a livello locale e globale, del sistema economico - produttivo italiano, in un ottica di sviluppo sostenibile.
Strumenti di efficienza
Nell’ambito del settore energetico nazionale, il processo di graduale apertura dei mercati dell’energia elettrica e del gas ha condotto a profonde trasformazioni istituzionali e organizzative volte, fra l’altro, a favorire la diversificazione del mix di fonti di energia e l’aumento dell’efficienza energetica degli usi finali.
I Decreti Legislativi 79/99 e 164/00, tra le altre innovazioni, hanno introdotto - per i distributori di energia elettrica e di gas - obblighi quantitativi di incremento dell’efficienza energetica e - per i produttori e importatori di energia elettrica da fonti convenzionali - l’obbligo di immettere in rete una quota di energia ottenuta da fonti rinnovabili. A sostegno di tali iniziative sono stati previsti strumenti innovativi, rispettivamente i Titoli di efficienza energetica (Tee) e i Certificati Verdi (CV), allo scopo di promuovere sia l’efficienza sia il risparmio energetico.
I primi si basano sull’imposizione di obblighi “quantitativi” di risparmio energetico, a carico dei distributori di energia elettrica e di gas - con oltre 100mila utenti; l’obbligo, attualmente, coinvolge 22 distributori di gas naturale e 8 distributori di elettricità – da conseguire attraverso la realizzazione di progetti volti all’incremento negli usi finali dell’efficienza energetica e dello sviluppo delle Fer. Sono previste molteplici azioni, diversificate per tipologie di misure e di interventi, che vanno dal miglioramento della rete distributiva all’impiego di apparecchiature elettriche ed elettroniche ad alta efficienza, fino a campagne di sensibilizzazione e programmi di informazione agli utenti finali sull’uso razionale dell’energia.
A fronte dei risparmi di energia conseguiti - opportunamente verificati e certificati - vengono rilasciati i suddetti Titoli di efficienza energetica, che sono negoziabili e scambiabili tra operatori o in base a contratti bilaterali, oppure in un mercato appositamente istituito e regolamentato dal Gestore del mercato elettrico, attraverso regole fissate dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.
Tali titoli saranno emessi - a valle di un sistema di controllo finalizzato a verificare che i progetti realizzati dai distributori siano conformi alle disposizioni contenute nei Decreti e alle regole attuative definite dall’Autorità - dal Gme, a partire dal 2006, su richiesta dell’Aeeg. Un Tee rappresenta un ammontare di risparmio energetico certificato pari a 1 tonnellata equivalente di petrolio (tep) e ha generalmente una validità di 5 anni.
I distributori – il cui ruolo è di fondamentale importanza per il miglioramento dell’efficienza energetica, considerato il loro rapporto diretto con gli utenti finali - devono dimostrare di possedere una quantità di titoli equivalente a quella prevista dai Decreti, pena una sanzione stabilita dall’Aeeg.
Dall’esame dei dati si desume che l’obiettivo principale dei Decreti è quello di conseguire, nel periodo 2005-2009, un risparmio di energia elettrica e di gas pari rispettivamente a 3,1 e 2,7 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio (Mtep).
Tali Decreti mirano a realizzare, alla fine del primo quinquennio di applicazione, un risparmio di energia pari a 2,9 Mtep, valore equivalente all’incremento medio annuo dei consumi nazionali di energia verificatosi nel periodo 1999-2001. In tal modo sarà possibile contenere il tasso di crescita della domanda di energia, a parità di servizi energetici goduti, e favorire il conseguimento degli obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni di gas serra previsti per l’Italia dal Protocollo di Kyoto. Infatti, il risparmio di energia considerato contribuirà alla riduzione, nel 2009, di oltre 7 Mt di CO2, pari a circa il 15% dell'impegno previsto per il settore energetico nel Piano di azione nazionale istituito con la Legge 120/2002; riduzione, questa, superiore a quella indicata nello stesso Piano - pari a 6,3 Mt di CO2/anno da raggiungere nel periodo 2008-2010 - per l’area “efficienza energetica negli usi finali”.
Mercato più competitivo
Nell’ambito della filiera energetica italiana, gli obiettivi già evidenziati potranno essere raggiunti oltre che attraverso lo scambio dei Certificati Bianchi, anche per effetto di una maggiore diffusione dei Certificati Verdi. Questi ultimi - previsti dal sistema di incentivazione della produzione di “energia elettrica verde” - hanno contribuito al superamento del precedente criterio di incentivazione tariffaria, noto come Cip 6, per transitare a un meccanismo di mercato competitivo, basato su titoli emessi dal Gestore della rete di trasmissione nazionale (Grtn) che attestano la produzione di energia da fonti rinnovabili. È stato infatti introdotto l’obbligo per i produttori e importatori di energia elettrica da fonti convenzionali di immettere in rete una quota pari, inizialmente, al 2% di quella prodotta o importata nell’anno precedente. A partire dal 2004 e fino al 2006, la quota d’obbligo è incrementata annualmente dello 0,35 (2,35% per il 2004, 2,70% per il 2005 e 3,05 per il 2006) e può essere realizzata direttamente dal soggetto interessato oppure acquistata attraverso la contrattazione di Green Certificate. Questi ultimi sono titoli annuali al portatore - del valore di 50 MWh (la Legge 239 del 23/08/2004 o Legge Marzano ha ridotto a 50 MWh la taglia di un Certificato Verde, che in precedenza era pari a 100 MWh), liberamente negoziabili, disgiunti dalla corrispondente “energia elettrica verde” - emessi a favore di Impianti alimentati da fonti rinnovabili (Iafr) entrati in funzione, potenziati e/o rinnovati dopo il 1° aprile 1999, anche ubicati in Paesi esteri che abbiano adottato analoghi strumenti di promozione e incentivazione delle fonti rinnovabili. I certificati, riconosciuti agli impianti Iafr per i primi otto anni di esercizio successivi al periodo di collaudo e avviamento, vengono scambiati in un mercato di riferimento organizzato e gestito dal Gme. Il Grtn emette i certificati sia a favore dei produttori che ne abbiano fatto richiesta – in base alla produzione realizzata nell’anno precedente a quello di riferimento, oppure “allo scoperto”, ovvero in relazione a quella attesa nell’anno in corso o in quelli successivi, previa verifica della attendibilità dei dati forniti – sia a proprio favore, limitatamente all’energia elettrica prodotta da impianti Cip 6 entrati in funzione dopo il primo aprile 1999. Il Grtn, inoltre, provvede ad annullare i certificati presentati da parte dei produttori e importatori di energia da fonti convenzionali, al fine di controllare il rispetto dell’obbligo del portafoglio verde.
Il sistema dei Certificati Verdi ha creato un mercato, operativo dal marzo 2003, all’interno del quale si è instaurato un processo di libera competizione. Nel 2004 sono stati scambiati 20.439 certificati, di cui 20.419 relativi all’anno precedente e 20 relativi al 2004, per un valore complessivo di circa 202 milioni di euro e una quantità di energia pari a 2.043.900 MWh. Il prezzo medio dei certificati è di 98,88 € al MWh per quelli scambiati con anno di validità 2003 e 97,25 € al MWh per quelli con anno di validità 2004. Per l'anno 2003 il valore della domanda è stato pari a 3.460.000 MWh, effettuata da 42 operatori soggetti a questo obbligo, mentre l’offerta ammontava a 1.310.000 MWh. La domanda residuale di 2.160.000 MWh, corrispondenti a 21.600 Certificati Verdi, è stata coperta dai titoli a disposizione del Grtn.
Nel 2003 gli impianti Iafr per i quali è stato emesso il maggior numero di Certificati Verdi sono, come evidenziato in tabella 2, gli idroelettrici con 5.860 CV (39,6%), seguiti dai geotermolettrici con 4.825 CV (32,6%), termoelettrici a biomasse con 2.309 CV (15,6%), eolici con 1.812 CV (12,2%) e, infine, fotovoltaici con 8 CV (percentualmente ininfluenti). I Green e White Certificate costituiscono validi strumenti per la promozione di iniziative volte a incrementare l’efficienza energetica in Italia, idonei tra l’altro a favorire lo sviluppo di un mercato competitivo dei relativi progetti.
Il principale scopo che il legislatore ha inteso, in tal modo, raggiungere è quello di combinare il vantaggio del conseguimento di obiettivi quantitativi certi e prefissati - tipico degli interventi di regolazione di tipo amministrativo (command and control) - con quello dell’efficienza economica garantita dal ricorso a strumenti di mercato. Ciò al fine di contenere i costi complessivamente sostenuti per adempiere agli obblighi imposti.
Flessibilità negli obblighi
Infatti, la possibilità di commercializzare i Certificati introduce un importante elemento di flessibilità nelle modalità con cui i soggetti possono ottemperare a tali obblighi. Sia i produttori di energia elettrica che i distributori di energia elettrica e gas possono scegliere, in base a criteri di convenienza economica, se acquisire autonomamente i certificati attestanti il rispetto degli obblighi oppure acquistarli da altri soggetti. A tal proposito, bisogna evidenziare che nella promozione dell’efficienza energetica negli usi finali sia i soggetti obbligati, sia quelli cui è consentita la vendita di certificati, non possono raggiungere gli obiettivi complessivamente fissati operando in maniera indipendente, ma devono coinvolgere attraverso campagne di informazione e sensibilizzazione altri soggetti; infatti, è il singolo cliente che deve accettare l’intervento proposto dai distributori o dalle ESCO (acronimo di Energy Service Company, sono imprese finanziarie che realizzano progetti volti al miglioramento dell’efficienza energetica). L’ampia diffusione dei certificati in un mercato consolidato e ricettivo permetterà di conseguire un duplice vantaggio, ovvero il rispetto degli accordi comunitari e internazionali - assunti in tema di politiche ambientali - e la realizzazione di percorsi sostenibili nella produzione e nell’uso di energia, percorsi in grado di ridurre le inefficienze della filiera energetica nazionale.
Conclusioni
Nel corso degli anni, benché si sia passati da una “monocultura” del petrolio a una progressivo aumento dell’uso di gas e del carbone, i combustibili fossili continuano ad assumere un ruolo determinante nella produzione nazionale di energia.
In conseguenza di ciò, la dipendenza energetica dall’estero è sempre maggiore; infatti, è passata dall’82,8% del 1990 all’84,6% del 2003, anche in seguito ad una contrazione della produzione nazionale di gas naturale e petrolio derivante dal progressivo esaurirsi dei giacimenti di idrocarburi attualmente in uso. Le stesse importazioni nette di energia, in aumento, sono pari a 162,6 Mtep, e interessano per il 52,5% i prodotti petroliferi, per il 31,5% il gas naturale, per l’8,9% i combustibili solidi e per il 6,9% l’energia elettrica.
I possibili percorsi volti al miglioramento delle performance economiche e ambientali del settore energetico italiano, pertanto, devono puntare essenzialmente sulla ricerca scientifica, sull’innovazione tecnologica e sulla modernizzazione e il rinnovo degli impianti e della rete, sulla creazione di nuove infrastrutture, ma anche su misure per la promozione di tecnologie per il risparmio energetico e per la valorizzazione del considerevole potenziale delle fonti rinnovabili ancora inespresso.
La necessità di raggiungere obiettivi di risparmio di energia, ad esempio, rappresenta uno stimolo all’introduzione di soluzioni ad alta efficienza e una sollecitazione alle industrie del settore energetico ad incrementare le attività di ricerca, produzione e commercializzazione di tecnologie a basso consumo di energia.
Tuttavia, occorre evidenziare che in tale settore il livello degli investimenti è di molto inferiore a quello degli altri Paesi europei, in quanto il gettito derivante dalla fiscalità sui consumi di energia destinato alla ricerca è al di sotto dell’1% (dal 1987 i finanziamenti pubblici per la ricerca energetica si sono ridotti ad appena un terzo).
Ulteriori riflessioni inducono poi a considerare gli obiettivi di tutela ambientale che obbligano l’Italia a migliorare la propria efficienza energetica attraverso l’utilizzo degli strumenti – Green e White Certificate – analizzati. Bisogna, infatti, rilevare che lo sviluppo di nuove tecnologie nel campo delle fonti di energia rinnovabile dovrà essere oggetto di interventi di razionalizzazione, in merito all’attuale sistema di incentivi, al fine di privilegiare le tecnologie effettivamente innovative e integrabili nel contesto territoriale di riferimento.
Infatti, il sistema dei Certificati Verdi, così come previsto dal Decreto Bersani, avrebbe dovuto considerare diverse modalità di incentivazione in considerazione del loro differente stadio di sviluppo.
L’esperienza maturata nel settore delle Fer ha evidenziato come il sistema attualmente tende a far emergere le tecnologie che, da un confronto con le fonti energetiche tradizionali, risultano essere le migliori, creando in tal modo il rischio di non realizzare una vera competizione tra le diverse Fer, ma solo un effetto “volume”.
Vengono, infatti, favorite le tecnologie più diffuse - ad esempio quella eolica - disincentivando la realizzazione di impianti che sfruttano risorse e tecnologie molto promettenti ma meno mature, quali le biomasse e il solare termico e fotovoltaico, i cui costi di investimento sono particolarmente elevati.
In tale ottica, il Decreto Legislativo 387/2003 ha cercato di fornire valide soluzioni al problema, promuovendo uno sviluppo sostenibile e uniforme dei progetti attraverso specifici strumenti di sostegno. Tra l’altro è stata prevista la possibilità di elevare il periodo di riconoscimento dei Certificati Verdi oltre gli otto anni, al fine di incentivare ancor più le tecnologie meno sostenute dal sistema dei Certificati Verdi.
Il provvedimento ha tra l’altro introdotto importanti innovazioni, che vanno dalla semplificazione degli iter autorizzativi, alla certificazione di garanzia per l’elettricità da rinnovabili, all’esclusione dei benefici per le fonti “assimilate” oltre che il finanziamento in conto energia per il fotovoltaico. Quest’ultimo prevede la possibilità di vendere all'Ente distributore l’energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici ad una tariffa incentivante.
A tal proposito occorre però evidenziare che i periodi, previsti nel Decreto 387/2003, per l’entrata in vigore di tali misure sono tutti slittati a date da definire.
Peraltro, nel nuovo scenario caratterizzato dal processo di liberalizzazione del settore energetico e dalla promozione di investimenti per l’efficienza energetica e per lo sviluppo delle fonti rinnovabili, oltre alla crescita del ruolo dei grandi operatori di produzione e distribuzione, si moltiplicano le opportunità anche per altri soggetti economici, quali aziende locali di servizi pubblici che già operano nel settore energetico, imprese tradizionali e innovative che realizzano interventi, tecnologie e servizi finalizzati al miglioramento dell’efficienza energetica e impianti per lo sfruttamento delle rinnovabili.
Purtroppo la realizzazione di tali opportunità è ostacolata dall’assenza di alcune competenze e profili professionali specifici. Infatti, accanto a competenze meramente tecnico-ingegneristiche, occorrono all’interno dell’impresa energetica capacità organizzative, gestionali e relazionali in grado di realizzare efficienti ed efficaci politiche di governance.
Al riguardo, un ruolo determinante dovrà essere assunto dalle Regioni e dagli Enti locali che saranno tenute a dotarsi di adeguate professionalità capaci di gestire le problematiche energetiche. Infatti, i meccanismi finora analizzati offrono a coloro che devono effettuare una corretta programmazione energetica e ambientale importanti e innovative opportunità per orientare le scelte dei soggetti operanti sul territorio e raggiungere rilevanti obiettivi di crescita economica e sociale sempre più volta ad una maggiore eco-sostenibilità.
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