di Giovanni Battista Conte | avvocato in Roma




Ci sono cose di cui andare fieri anche nel mondo del diritto nel nostro Paese. Una di queste è la legge sul procedimento amministrativo pubblicata il 6 agosto 1990 che reca il numero 241. In tale legge sono raccolte tutte le norme che regolano l’azione dell’Amministrazione (in genere e quindi di tutte le varie amministrazioni) e i diritti dei cittadini nei rapporti con quest’ultima. Questa legge è stata emendata negli anni, migliorandone l’impianto iniziale e integrandolo nei punti dove aveva dimostrato nel tempo le proprie debolezze, con la conseguenza che le varie stratificazioni danno vita ad un testo normativo decisamente all’avanguardia, senza paragoni in molti dei Paesi più avanzati.


Uno tra i tanti principi dettati dalla legge è quello contenuto nell’articolo 2 dove è previsto che l’Amministrazione ha l’obbligo di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Il termine per adottare detto provvedimento è quello dettato dalle norme speciali o, in assenza, nel termine generale per tutti i procedimenti che prima era di 60 giorni ed ora è stato ridotto addirittura a 30 con la legge 69/2009. Nel caso che qui interessa, si trattava di una richiesta di autorizzazione unica per un parco eolico in Puglia e quindi la durata del procedimento è indicata dall’art. 12 del d. lgs. 387/2003 in 90 giorni (ma al momento della richiesta di cui si occupa la sentenza il termine era di 180 giorni ed è stato poi modificato in 90 dal d. lgs. 28/2011).


In particolare, si deve ricordare che il termine massimo di 180 giorni dalla presentazione della richiesta, entro il quale deve concludersi il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica, oltre che ad essere stato considerato perentorio dalla Corte Costituzionale, (sentenze n. 364/2006, e n. 282/2009), risponde a evidenti finalità di semplificazione e accelerazione, sicché può essere qualificato come principio fondamentale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia (Corte Costituzionale 9 novembre 2006, n. 364, Consiglio di Stato, Sezione V, 23 ottobre 2012, n. 5413, 21 novembre 2012, n. 5895 e 15 maggio 2013 n. 2634). Inoltre, l’obbligo di semplificazione e accelerazione discende dalle direttive comunitarie in materia 2001/77/CE e 2009/28/ CE e quindi, essendo di origine comunitaria, hanno un rango superiore nella gerarchia delle fonti del diritto.


Tale obbligo di concludere il procedimento non viene meno nella circostanza in cui tutti gli atti di assenso debbano confluire nel procedimento di autorizzazione unica, e in nessun caso l’Amministrazione può rimanere silente, tantomeno a causa dell’inerzia di altri enti deputati al rilascio di atti destinati a confluire nell’autorizzazione, perché neanche in tal caso ci si può sottrarre all’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
Dunque, nel caso analizzato dal Consiglio di Stato si doveva prescindere da ogni attività endoprocedimentale svolta o da svolgersi, poiché rilevava soltanto il decorso del termine fissato dalla legge senza che l’Amministrazione avesse concluso il procedimento mediante provvedimento espresso.


In particolare, il Consiglio di Stato ha rilevato che non valgono ad interrompere il termine per la conclusione del procedimento né le richieste di integrazioni documentali effettuate dall’Amministrazione al proponente, né tantomeno la convocazione della conferenza di servizi preordinata all’emanazione del provvedimento. Ma vi è di più, perché anche il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della l. 241/1990 è stato ritenuto inidoneo a far venire meno l’obbligo del provvedimento conclusivo, perché soltanto quest’ultimo invera il diritto previsto dalla norma.
Questi ultimi principi acquistano grande importanza alla luce dell’esperienza in merito al procedimento di autorizzazione unica di impianti di produzione di energia rinnovabile, in quanto spesso le Amministrazioni prolungano inutilmente le procedure nell’attesa di vari pareri senza applicare come dovrebbero le disposizioni degli artt. 14 ter e quater in materia di conferenza di servizi, ritardando l’emanazione dei provvedimenti finali e causando ai produttori ingenti danni economici dovuti alla progressiva riduzione degli incentivi.