di Giovanni Battista Conte | avvocato in Roma




Quando nel 2003 la rivista Nuova Energia apriva i battenti la liberalizzazione del mercato dell’energia era già una realtà. Con il decreto Bersani del 1999 l’Italia ha intrapreso la via del libero mercato nella produzione e vendita dell’energia, ricreando un mercato che si è dimostrato molto attivo ed ha avuto un grande sviluppo soprattutto nel campo delle rinnovabili. Proprio in questo ultimo ambito il legislatore si è trovato ad inseguire un progresso tecnologico rapido e inatteso, non soltanto dal punto di vista quantitativo, ma anche dal punto di vista della differenziazione delle fonti.


Fino agli anni Novanta, in Italia, l’energia da fonti rinnovabili era essenzialmente idroelettrica. Una qualche importanza rivestiva da poco il biogas da discarica, l’eolico era riservato fondamentalmente ad un unico pioniere e il fotovoltaico era sostanzialmente assente. Tuttavia, mentre l’autorizzazione delle centrali idroelettriche poteva contare su una normativa degli anni Trenta, sperimentata ed emendata nel tempo, le nuove tecnologie erano state trattate come un qualsiasi impianto industriale senza norme specifiche e gli operatori avevano trovato diversi problemi; essenzialmente quelli più evidenti erano due: 1) la mancanza di armonizzazione fra le richieste dei vari enti preposti alla tutela dei differenti interessi coinvolti; 2) la lunghezza dei procedimenti amministrativi.


In realtà, capitava spesso che, una volta ottenuta una prima autorizzazione, il progetto dovesse essere cambiato su richiesta di un’altra amministrazione con la conseguenza che si rendeva poi necessario ottenere nuovamente anche la prima autorizzazione, reiterando infinite volte lavoro e valutazioni già svolte. Inoltre, le amministrazioni non rispettavano mai i tempi indicati dalla legge, ma operavano senza alcun limite.
Per superare questo problema è stata introdotta la cosiddetta autorizzazione unica, la quale accentra in un unico provvedimento tutti gli atti di assenso e autorizzazioni necessarie per realizzare ed esercitare un impianto. L’idea sembra semplice e geniale: basta pellegrinaggi da Erode a Pilato per poter mettere in piedi un’attività! Ora è sufficiente rivolgersi alla Regione e sarà sua competenza chiamare tutte le amministrazioni coinvolte in un unico contesto dove decidere se rilasciare l’autorizzazione. Ma la nuova norma non è stata la panacea di tutti i mali e gli operatori se ne sono accorti rapidamente. Con l’aumentare delle richieste di autorizzazione e con la realizzazione di un numero crescente di nuovi impianti, infatti, sono cresciute le opposizioni di chi considera le fonti rinnovabili un problema e un affare per pochi, capace di causare irrimediabili danni al paesaggio e all’ambiente.


Le soprintendenze, che negli anni Novanta in ogni procedimento di concessione idroelettrica si opponevano a quello che a loro dire era lo “scempio” dei corsi d’acqua, sostenendo che gli imprenditori avrebbero dovuto rivolgersi alle altre fonti alternative come l’eolico e il fotovoltaico, iniziarono una battaglia a spada tratta anche contro gli impianti eolici, gridando nuovamente alla distruzione del paesaggio. Si ricordi che negli anni successivi alcuni impianti sono stati bloccati dalle citate sopraintendenze ben otto volte, anche dopo che l’autorizzazione era stata già rilasciata!
In quel periodo la lotta si incentrò contro gli impianti eolici; agli operatori intenti a richiedere le autorizzazioni necessarie veniva infatti consigliato di realizzare impianti fotovoltaici i quali, a dire degli oppositori, non avevano alcun impatto e non rovinavano il paesaggio. Non ci volle però molto, con la diffusione degli impianti “a terra”, a che anche questa tipologia di rinnovabile venisse osteggiata a causa del consumo di territorio e dell’impatto visivo.


Nel frattempo, l’autorizzazione unica è divenuta il banco di prova di quel particolare sistema procedimentale chiamato conferenza di servizi che, previsto sin dal 1990, non aveva trovato applicazione se non in sporadici casi. In realtà, il problema delle lungaggini e della complessità dei procedimenti autorizzativi degli impianti di energia da fonte rinnovabili non è peculiare di questo settore. Chi abbia provato a richiedere un permesso a costruire sa bene che per realizzare una semplice palazzina in una grande città possono essere necessari diversi anni; per non parlare, poi, di quelle attività che involgano diversi interessi in possibile contrasto reciproco.
La disarmonicità dell’amministrazione, la scarsa propensione ad assumere responsabilità e a guidare i processi, la limitata conoscenza dei meccanismi giuridici sottesi alle attività tecniche affidate ai vari uffici e una assenza di regia rende infatti l’amministrazione spesso incapace di regolare l’attività dei privati, rischiando di essere sempre soltanto un ostacolo all’attività produttiva, invece di condurre il mercato nel rispetto della politica industriale predeterminata. Nel caso delle rinnovabili la politica industriale nazionale si è scontrata con il veto posto in molte regioni e con amministrazioni impreparate a gestire un numero di procedimenti molto alto e del tutto inatteso.


L’estrema lunghezza degli iter amministrativi a fronte della diminuzione dei costi di realizzazione degli impianti ha fatto sì che gli impianti fossero molto remunerativi, ma di difficile autorizzazione. Quindi, è nato un mercato delle autorizzazioni. I guadagni garantiti dalla vendita dell’energia con gli incentivi permettevano di assumersi costi molto alti per l’autorizzazione che costituiva il presupposto di tutta l’operazione. L’aumento della redditività causata dalla contrazione dei costi d’impianto si è manifestata in modo macroscopico negli impianti fotovoltaici, senza che vi fosse un adeguato controllo capace di ridurre proporzionalmente gli incentivi.
Conseguentemente si rendeva evidentemente necessario un intervento. Invece di modificare il sistema vigente in modo da garantire una continuità, pur riducendo anche drasticamente i margini, si è scelta però la via della riforma complessiva del sistema d’incentivazione, dando luogo ad un sostanziale arresto del mercato.


Per fortuna la scelta intrapresa per risolvere i problemi delle autorizzazioni è stata più felice. A parte l’introduzione della P.A.S. (procedura autorizzativa semplificata) che, inutilmente, si sovrappone al metodo generale della D.I.A. (dichiarazione d’inizio attività), l’autorizzazione unica è stata mantenuta ed ha potuto giovarsi del sistema della conferenza di servizi che, nel corso di questi ultimi anni, è stata più volte modificata.
Durante questi nove anni le conferenze di servizi per le autorizzazioni uniche hanno fatto venire alla luce una serie di problemi che sono stati pian piano emendati. Ad esempio, in un primo momento il verbale finale della conferenza doveva poi essere trasposto in un provvedimento definitivo che invece è stato eliminato, riunendo i due momenti; è stata prevista la presenza dei proponenti permettendo un confronto contestuale e diretto sul progetto e la discussione immediata delle eventuali modifiche; posto che alcune soprintendenze ritenevano che il loro parere dovesse rimanere esterno ed essere successivo ai lavori della conferenza, si è quindi previsto espressamente che anche tali pubbliche amministrazioni debbano esprimersi in seno alla conferenza; il procedimento è stato armonizzato con quello di VIA, garantendo comunque una soluzione in tempi ragionevoli del procedimento; eccetera.


Il risultato prodotto da questa serie di eventi ha fatto sì che oggi la conferenza di servizi funzioni meglio e sia corredata da una serie di decisioni giudiziarie che chiariscono molti dei possibili problemi pratici che possono insorgere nell’applicazione concreta dell’istituto. In pratica, si sta producendo qualcosa di molto simile a quanto avvenuto per la materia idroelettrica: modificando un testo esistente, come è quello sugli impianti idroelettrici del 1933 che, con i suoi ottanta anni di onorato servizio è ormai stato chiarito in molti dei suoi aspetti, si consente una gestione molto più spedita delle relative questioni.
Con riferimento al settore idroelettrico, infatti, le modifiche introdotte con la crescente consapevolezza dei problemi ambientali e la ricerca di nuovi siti da sfruttare hanno creato una forte competizione nel settore che continua, quindi, ad avere diversi problemi; ciò non toglie che certamente tutta una serie di questioni sono state analizzate e sviscerate così tante volte – anche giovandosi di una magistratura dedicata – che le soluzioni sono divenute solitamente più semplici e prevedibili, rendendo conseguentemente più snello anche il relativo procedimento. Nel lontano 1948 il signor Porsche iniziò a costruire una macchina sportiva inserendo un motore che dava fortissime vibrazioni e posizionandolo oltre le ruote posteriori, con la conseguenza di alleggerire oltremodo l’avantreno. In oltre 60 anni di vita quel concetto di automobile è stato continuamente migliorato e ha creato, oggi, una macchina di grande affidabilità e stabilità.


Con i moderni sistemi informatici che consentono di consultare facilmente testi normativi emendati decine di volte, il sistema del signor Porsche costituisce un ottimo esempio di come ottenere delle disposizioni che regolino in modo chiaro ed efficace le diverse problematiche in cui s’incorre nella loro applicazione. Riformare continuamente il sistema generale che regola un determinato campo genera, infatti, incertezza sulla stabilità delle attività da svolgere e costringe gli operatori a giocare senza potersi riferire a situazioni precedenti che costituiscano un bagaglio culturale comune. Ciò evidentemente danneggia sia gli operatori sia lo Stato stesso, con buona pace del principio di certezza del diritto.