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L’autorità nel segno di Bortoni Stampa E-mail
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ECCO UN’AMPIA SINTESI DELLA SUA “RELAZIONE ANNUALE SULLO STATO DEI SERVIZI E SULL’ATTIVITÀ SVOLTA”



Guido Bortoni, presidente dell’Autorità per l’energia elettrica e il gasIl quindicennio (1996-2010) è stato assai intenso per la vicenda energetica italiana, costellato dall’avvio di grandi riforme non ancora arrivate a pieno compimento quali le liberalizzazioni, da tensioni speculative nei mercati delle materie prime, da profonde depressioni dei fondamentali a seguito della crisi dell’economia reale, ma anche dalla definizione di ambiziosi obiettivi in materia di sostenibilità e dalla ricerca di una coerente strategia energetica per le decadi future.

[...] L’Autorità opera per tutelare gli interessi di consumatori ed utenti e per promuovere la concorrenza e l’efficienza nei settori dell’energia elettrica e del gas. Queste due finalità, recate dalla legge istitutiva, non debbono contrapporsi, come paventato da taluni osservatori. Infatti, il primo obiettivo di una regolazione moderna consiste proprio nella definizione di un insieme di regole volte a “capacitare” i diversi attori così da allineare il perseguimento dei loro legittimi obiettivi individuali all’interesse del sistema nel suo complesso e a quello dell’insieme dei consumatori in particolare. Affinché questa fase di regolazione ex ante possa funzionare in maniera efficace è necessario affiancarla con una fase ex post, nella quale monitorare e garantire il rispetto delle regole attraverso le opportune azioni di enforcement.

Sarà questa la barra che l’Autorità intende mantenere. Con la regolazione-capacitazione è possibile sfuggire a quella che la letteratura economica individua come tentazione paternalistica insita in una iper-regolazione, eccessivamente ambiziosa nell’immaginare di potersi sostituire sempre e comunque al consumatore da un lato, e alla fantasia e creatività degli operatori dall’altro. Laddove possibile, è il mercato che deve proporre la soluzione più adatta alle esigenze di ciascun consumatore.
L’attività ex post, in cui si colloca il ruolo centrale dell’enforcement, non è solo funzionale ad indurre il rispetto delle regole con un ampio spettro di azioni (da quelle persuasive a quelle costrittive) ma, soprattutto, essa serve per valutarne gli effetti, tramite la verifica dell’esperienza applicativa, al fine di migliorarne l’efficacia. In altre parole: un enforcement delle regole, che abbia anche quale obiettivo la semplificazione del sistema e che consenta di coniugare l’esigenza di stabilità con quella di adattabilità ai principali mutamenti del contesto. [...]

             
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“The fifteen years from 1996 to 2010 were very busy for the Italian energy sector, characterized by the launch of big reforms that still did not reach completion like liberalization, market speculation on raw materials, the depression of key sectors following the crisis in the real economy, but also by the setting of ambitious sustainability goals and the pursue of a consistent energy strategy for decades to come”.

These are the opening remarks of the Annual Report on the state of Services and Regulatory Activities submitted to the Parliament on the 6th of July, last, by Guido Bortoni, president of the Italian Regulatory Authority for Electricity and Gas, who also stressed that “the Authority intends to keep providing regulatory incentives to investments into infrastructures with regulated return, pondering the possibility to expand to the gas grid the application of the same incentive for meeting implementation deadlines that was successfully adopted for the power grid”.

Namely, “Better coordination between the development and management of renewable plants and renewable power grids is also needed” while on competition he added “without it the consumer’s right to choose become void, service quality is at risk despite the Regulatory Authority action, and the costs of energy for end users are bound to skyrocket even with the best measures available for their protection”.*

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LA REGOLAZIONE EX ANTE

[...] Per quanto attiene la regolazione ex ante in capo all’Autorità, il nuovo paradigma energetico deve rispondere ad una articolazione in molteplici dimensioni, riassumibili in quattro “C”: Crescita, Coordinamento, Comunitario e Consapevolezza del consumatore.


Crescita. La “C” - come Crescita - incarna un aspetto critico per l’economia italiana: quello dello sviluppo sostenibile. Il settore dell’energia può giocare un ruolo fondamentale per la ripresa dello sviluppo: non più solo indirettamente, attraverso la riduzione del costo degli input energetici - da perseguire comunque attraverso un aumento dell’efficienza, della concorrenza e delle infrastrutture di interconnessione e di adduzione - ma anche direttamente, grazie all’effetto-volano per l’intera economia che può venire dagli investimenti nel settore. Tale sfida risulta ancora più impegnativa per un Paese come il nostro, povero di risorse energetiche tradizionali (petrolio, carbone, gas naturale).
A tal fine, l’Autorità intende proseguire nella regolazione incentivante degli investimenti in infrastrutture con remunerazione regolata, valutando la possibilità di estendere anche alla rete di trasporto del gas l’incentivo al rispetto delle tempistiche di realizzazione, già introdotto con successo per la rete di trasmissione dell’energia elettrica.
Il livello di incentivazione sarà legato ai benefici attesi dall’entrata in esercizio dell’infrastruttura, potendo ridefinire, all’inizio di ciascun periodo regolatorio, il livello di incentivazione da assegnare ai futuri investimenti in relazione alle mutate esigenze di sviluppo infrastrutturale. Ma ancor più può contribuire alla crescita del Paese lo sviluppo di un sistema energetico ambientalmente sostenibile. Perché ciò possa avvenire, però, è necessario che l’impulso agli investimenti in questo settore sia tale da indurre uno sviluppo regolare, non caotico, non artatamente sostenuto (se non nella fase iniziale) e, soprattutto, equilibrato nell’allocazione delle risorse, così da trainare e supportare lo sviluppo dell’intera filiera nazionale della cosiddetta green economy.

L’Autorità ha avuto modo di evidenziare in una recente segnalazione al Parlamento che è opportuno puntare non solo sull’utilizzo delle fonti rinnovabili nel settore elettrico ma anche e soprattutto in quello termico, in virtù della maggiore resa in termini energetici che si traduce in minor ricorso al sistema degli incentivi.
Ma oltre agli indubbi vantaggi garantiti dalle fonti rinnovabili, un ruolo sempre più rilevante e centrale dovranno assumere le politiche di sviluppo dell’efficienza energetica, campo nel quale il Paese ha e può ulteriormente costruire e consolidare un’eccellenza: si pensi, ad esempio, ai settori dell’edilizia e della termotecnica. L’esperienza maturata in questi anni con il meccanismo dei certificati bianchi - mutuato anche da altri Paesi europei - testimonia come si possano conseguire, a riguardo, risultati significativi. Nel primo quinquennio di funzionamento, questo meccanismo ha consentito di risparmiare oltre 7 miliardi di kilowattora ogni anno, pari al 2 per cento dei consumi elettrici, a fronte di soli 531 milioni di euro di incentivi nell’intero periodo.
Giova ricordare, in questa sede, come gli obiettivi europei del pacchetto climaenergia non riconoscono in misura adeguata all’efficienza energetica il ruolo che questa può avere nel raggiungimento degli obiettivi di riduzione dell’impatto ambientale e della dipendenza energetica dai Paesi non UE. Nel caso specifico dell’Italia, ai fini del rispetto dell’obiettivo specifico del 17 per cento di rinnovabili sul fabbisogno complessivo al 2020, alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili è stato attribuito un peso 6 volte superiore rispetto a quello attribuito all’efficienza energetica. Ciò, di fatto, fa prevalere l’investimento in fonti rinnovabili rispetto a quello in efficienza energetica. Inoltre, l’onere associato agli incentivi medi per il risparmio energetico è - ad oggi - di qualche volta inferiore a quello associato all’incentivazione della produzione di energia elettrica da fonti rin novabili con la tecnologia fotovoltaica.

[...] Un innegabile impulso alla crescita delle infrastrutture nell’energia, alla competitività delle imprese e, quindi, al rilancio dell’economia del Paese è atteso dallo sviluppo delle interconnessioni elettriche con l’estero per una quota che supera il 30 per cento dell’esistente capacità di importazione. Ciò sta avvenendo principalmente con il finanziamento del settore privato, industrie energivore e consorzi di imprese, che in tal modo possono accedere, per quota parte dei propri con sumi, a forniture più convenienti nei mercati elettrici mitteleuropei. Analoga misura pro-crescita si registra nello sviluppo di ulteriori 4 miliardi di metri cubi di capacità di stoccaggio gas da rendere operativa, progressivamente, sino al 2015. [...]


Coordinamento. [...] Fino ad oggi l’attenzione della regolazione si è concentrata, a questo riguardo, sullo sviluppo di strumenti funzionali all’uso efficiente degli impianti e alla promozione della concorrenza di breve periodo: l’esistenza di mercati spot liquidi (la liquidità della nostra borsa dell’elettricità è stata nel 2010 pari al 63 per cento, tra le più alte d’Europa), con segnali di prezzo significativi, è un elemento fondamentale per garantire il successo delle liberalizzazioni di settore. Tuttavia, nei settori energetici, il processo concorrenziale si gioca soprattutto su orizzonti temporali di medio-lungo periodo: quelli propri della vita utile degli impianti e delle infrastrutture. Ciò impone che la regolazione sia particolarmente attenta alla promozione degli investimenti, riducendone il rischio non solo attraverso la stabilità del quadro regolatorio - pur fondamentale - ma soprattutto mettendo a disposizione degli operatori adeguate informazioni di sistema ed opportuni strumenti di mercato.

Nel settore dell’energia elettrica, la mancanza di un adeguato coordinamento tra pianificazione nella realizzazione delle infrastrutture di rete e delle centrali di generazione è particolarmente critica, a causa della elevata dispersione delle informazioni necessarie a valutare l’opportunità di investire in nuova capacità produttiva.
Anche al fine di superare queste criticità e di garantire l’adeguatezza del sistema al minimo costo, in coerenza con la strategia energetica nazionale, l’Autorità sta per de- finire una modifica del disegno del mercato nel segno dell’istituzione di un sistema di remunerazione esplicito della capacità produttiva di energia elettrica nel mediolungo termine (c.d. capacity payment).

[...] Maggiore coordinamento è necessario anche tra sviluppo e gestione delle reti e degli impianti alimentati da fonti rinnovabili. Per gestire efficientemente il ricordato tumultuoso sviluppo delle rinnovabili e della generazione distribuita, è necessario adeguare la regolazione delle reti, sia per superare il problema della “saturazione virtuale” della capacità di trasporto, che consegue dalla possibilità di prenotare gratuitamente tale capacità a prescindere dall’effettiva realizzazione degli impianti produttivi, sia per dotarle degli strumenti - quali i sistemi di accumulo - che consentano il pieno sfruttamento delle rinnovabili e la gestione in sicurezza dei flussi di energia; sia per sviluppare i sistemi di demand response che per facilitare lo svi luppo della mobilità elettrica.

Un altro ambito in cui il coordinamento - in assenza di interventi specifici - si è rivelato problematico e, ad un tempo, estremamente importante per un efficace sviluppo del mercato libero è quello tra le attività di vendita al dettaglio e le altre fasi della filiera, in particolare quella di distribuzione. La completa apertura del mercato a tutti i consumatori ha fatto emergere con prepotenza l’esigenza di un sistema in grado di gestire un’elevata mole di dati e informazioni in modo trasparente e non discriminatorio, così da fungere da leva per un fun zionamento efficiente del mercato al dettaglio. L’avvio del Sistema Informativo Integrato (SII), previsto per il settore elettrico per l’anno prossimo, rappresenta un primo passo importante in questa direzione, in particolare per lo switching dei clienti da un fornitore all’altro.
A quattro anni dall’apertura del mercato elettrico anche per i piccoli consumatori, il tasso di switch si attesta al 17 per cento per i domestici e al 36 per cento per le piccole imprese. Ciò significa che circa 5 milioni di famiglie e 2,7 milioni di piccole imprese hanno scelto un venditore nel mercato libero: un risultato tra i migliori in Europa e che potrà essere fortemente migliorato grazie al SII. [...]

Comunitario. La terza “C” è relativa all’orizzonte di riferimento del Regolatore, che non può che essere comunitario, secondo una terminologia classica anche se desueta.
[...] Gli investimenti in capacità di stoccaggio, in nuovi rigassificatori o in gasdotti di collegamento con i Paesi produttori, sono del resto elementi fondamentali per poter far acquistare all’Italia il ruolo di hub europeo del gas; queste infrastrutture devono essere quindi pensate, gestite e regolate non più solo in un’ottica di garanzia della sicurezza degli approvvigionamenti nazionali, ma in funzione delle opportunità di ottimizzazione dei flussi di gas a livello europeo, da promuovere anche attraverso un pieno accesso alle infrastrutture di collegamento tra i diversi mercati. Senza infrastrutture l’Italia sarà condannata a diventare una “provincia” del gas e non un Paese-snodo che assume un ruolo cruciale nel nuovo contesto sovranazionale.
La regolazione delle infrastrutture di rete dovrà garantire uno stretto coordinamento con gli investimenti in nuove infrastrutture di adduzione realizzate in regime di mercato, siano queste nuovi rigassificatori o nuovi gasdotti. L’aumento dei punti di ingresso nel sistema, l’accresciuta interoperabilità con le reti europee e la possibilità di inversione dei flussi, se da una parte aumenteranno la concorrenza, l’efficienza e la sicurezza del sistema, dall’altra potrebbero richiedere un raf forzamento della rete di trasporto nazionale per risolvere possibili fenomeni di congestione, ad oggi ancora di carattere marginale.
È quindi evidente che la regolazione della rete di trasporto del gas giocherà un ruolo chiave nel futuro più ancora di quanto non sia stato in passato. Per questo, in ragione dell’assetto di Independent Transmission Operator (ITO) previsto dal legislatore italiano per la rete di trasporto gas, che lascia comunque aperta la possibilità di una libera scelta per un assetto – ritenuto da noi preferibile – di separazione proprietaria, risulterà determinante la complessa attività che la Direttiva 2009/73/CE e il relativo decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, affidano all’Autorità.

È cruciale l’attività affidata, per espressa volontà delle Commissioni parlamentari, al Ministero dello sviluppo economico e all’Autorità di approvare (ciascuno per la parte di competenza) il piano decennale di sviluppo delle reti che il Gestore del trasporto gas è tenuto a predisporre, nonché di verificarne l’attuazione. All’Autorità è inoltre richiesto di verificare ex ante che le scelte sulla struttura organizzativa/ gestionale e gli statuti societari assicurino l’indipendenza effettiva del Gestore, nonché di vigilare sul suo operato, valutando, tra l’altro, l’indipendenza e la professionalità del personale con incarichi di responsabilità. Problematiche di ordine non inferiore si pongono con riferimento all’integrazione a livello europeo dei mercati dell’energia elettrica. Una piena integrazione richiede, tuttavia, una sempre maggiore interconnessione fisica tra i Paesi europei, che non solo aumenterà la sicurezza dei diversi sistemi e l’uso efficiente delle risorse, ma porterà ad un (quasi) pieno riequilibrio dei prezzi dell’energia elettrica, consentendo così alle imprese italiane di ridurre l’ancora eccessivo differenziale di costo con le loro concorrenti europee. È tuttavia necessario sottolineare che, per evitare che l’integrazione possa avere ripercussioni negative su singoli sistemi, questa deve riguardare non solo i mercati spot, ma anche e soprattutto i mercati di bilanciamento e basarsi su regole comuni che non solo promuovano la concorrenza e l’uso efficiente delle risorse, ma che portino altresì ad una corretta allocazione dei costi. [...]

Consapevolezza del consumatore. La quarta “C” si riferisce alla consapevolezza del proprio ruolo nel mercato, delle opportunità così come dei vincoli di cui deve avere cognizione il cliente finale nella scelta del proprio fornitore e del tipo di fornitura. Promozione della concorrenza e tutela del consumatore sono sempre state le direttrici dell’azione dell’Autorità e così sarà anche per questo mandato.
La promozione della concorrenza è infatti la prima e la più potente forma di tutela del consumatore. Senza concorrenza, si svuotano i diritti di scelta del consumatore, ne va della qualità del servizio nonostante l’azione del Regolatore, s’impenna la spesa energetica del cliente finale pur in presenza delle migliori forme di tutela. Ma perché la concorrenza possa pienamente dispiegare i suoi effetti è necessario promuovere la capacità di valutazione da parte del consumatore: affinché la sua scelta non sia solo più facile e meno costosa (riducendo sia i costi di ricerca che quelli da sostenere per il passaggio al nuovo fornitore), ma sempre più consapevole; ed affinché sia in grado di verificare continuamente la rispondenza della propria decisione rispetto alle attese, al fine di valutare l’opportunità di cambiare nuovamente.
La regolazione deve quindi essere sempre più mirata a conferire al cliente finale la capacità sostanziale di prendere decisioni, più che limitarsi a riconoscergli la facoltà formale di farlo. Deve dotarlo degli strumenti per potersi muovere in autonomia nel mercato libero più che scegliere al suo posto. L’Autorità continua a regolare direttamente i livelli di qualità e di corrispettivo dei servizi eserciti in monopolio; ma, con riferimento ai servizi ed alle prestazioni offerte nel mercato libero, dovrebbe limitarsi a fissare livelli minimi ragionevoli delle prestazioni e della qualità del servizio di riferimento, che deve essere offerto da tutti gli operatori.

Consapevolezza del consumatore che deriva da una sua più completa informazione, conseguibile anche grazie a documenti di fatturazione che ci impegniamo a rendere più semplici e chiari. Ciò non toglie che, nel rispetto della disciplina europea, sia necessario continuare a prevedere specifiche forme di tutela per i clienti di minori dimensioni, fino a che non si sia sviluppato un adeguato grado di concorrenza nella vendita a questi clienti. In particolare, è opportuno continuare a garantire a tutti i piccoli consumatori – in primis ai domestici – la possibilità di accedere a forniture le cui condizioni economiche riflettano i livelli di prezzo del mercato all’ingrosso e che caratterizzerebbero quelle offerte in un mercato concorrenziale.

[...] La tutela del consumatore è non meno importante con riferimento alla regolazione delle attività a rete. L’azione del Regolatore deve qui essere rivolta non solo alla riduzione dei corrispettivi (attraverso azioni di continuo effi- cientamento) ma anche al miglioramento della sicurezza e della qualità tecnica del servizio, confermando l’impegno che ha visto, nel corso dei quindici anni di attività del Regolatore, importanti miglioramenti della qualità tecnica del servizio, sia per il settore elettrico che per quello gas. Ad esempio, dal 2000 ad oggi si è ridotta del 60 per cento la durata media delle interruzioni delle forniture elettriche, e si sono incrementati i controlli sul grado di odorizzazione del gas e le ispezioni sulle reti. [...]


L’ENFORCEMENT
Le attività di controllo ed enforcement costituiscono un elemento essenziale: esse devono essere funzionali non solo alla garanzia del rispetto delle regole, ma anche ad arricchire l’azione regolatoria di un indispensabile strumento di verifica della sua efficacia e portata. A supporto di tali attività vi sono già ora molti strumenti: dalla moral suasion, alle sfide alla reputazione (graduatorie, requisiti, standard minimi), dalle prescrizioni (integrazione e rafforzamento di alcuni sistemi di regole) alle intimazioni ad adempiere, alle diffide, agli ordini di cessazione di comportamenti lesivi, dai controlli ed ispezioni documentali e sul campo, alle sanzioni con il loro potenziale deterrente e disciplinante. Di recente, con il citato decreto legislativo n. 93/11, a tali strumenti in dote all’Autorità si sono aggiunti anche gli impegni ripristinatori, già sperimentati con successo dall’Antitrust, anche nell’energia, per ristorare situazioni concorrenziali compromesse: ora essi divengono strumenti propri anche della regolazione generale. Sempre nel menzionato decreto legislativo è contenuto un ulteriore rafforzamento delle attribuzioni dell’Autorità in materia di enforcement, tramite la potestà di decidere sui reclami presentati dagli operatori in materia di infrastrutture e quella di assicurare l’attivazione delle procedure di conciliazione fra clienti finali e venditori/ distributori.

Ciò vale a maggior ragione nel nuovo quadro del c.d. 3° pacchetto europeo, in cui si introduce una clausola generale di enforcement che attribuisce al Regolatore il compito di assicurare l’ottemperanza alle direttive europee da parte di tutti gli operatori. Ciò impone un rafforzamento delle nostre attività di vigilanza e monitoraggio, al fine di adottare - come recita la direttiva - i “provvedimenti opportuni”, di natura non solo sanzionatoria, ma anche “regolatoria e prescrittiva”.
L’arsenale dell’enforcement va quindi esplorato e ben impiegato evitando di concentrare tutta l’attenzione solo sugli aspetti sanzionatori, che rimangono l’eventuale punto di caduta finale di un processo assai articolato. In questo caso si rischierebbe, infatti - come ben notato dalla Consob per il suo settore - una proliferazione di procedimenti che, indipendentemente dalla loro diversa taglia e importanza, debbono essere comunque incardinati all’interno di un procedimento amministrativo uguale per tutti. L’enforcement deve quindi essere visto in chiave positiva, nell’ambito di un’azione mite volta a persuadere dove possibile, riservando le misure maggiormente coercitive e sanzionatorie solo dove necessario.

L’enforcement visibile delle regole induce da un lato il consumatore a nutrire fiducia nei meccanismi di mercato ed in chi lo vigila; dall’altro, mantiene in salute gli operatori di mercato rendendo assai difficoltoso per coloro che non riescano ad adattarsi al sistema di regole vigente il proseguire ad operare come corpo estraneo rispetto ad un ambiente basato su una sana e leale concorrenza.
[...] Infine, è doveroso sottolineare come l’Autorità intenda rivisitare la già ampia gamma di strumenti destinati ad accrescere la consape volezza del consumatore: sia gli strumenti informativi dei consumatori che quelli di ausilio nella gestione dei reclami come lo “Sportello per il consumatore di energia” attivato presso l’Acquirente Unico, senza dimenticare quelli che consentono di formare il personale delle associazioni dei consumatori sulla conciliazione paritetica e di assistere il consumatore a tutto campo sulle materie energetiche anche presso i propri sportelli territoriali.
Occorre una gestione intelligente dei reclami. Ad esempio, si potrebbe accorpare l’esame di quelli che affrontano la medesima questione generale; si dovrebbe prendere spunto dai casi concreti di disfunzio ne per affermare chiari principi di massima, che indirizzino gli ope ratori, ovvero per fornire indicazioni generali ai consumatori. Sarà poi necessario completare la definizione delle regole in materia di conciliazione valorizzando al massimo i meccanismi di “alternative dispute resolution”.


CONCLUSIONI
[...] Ancora più che nel passato, il settore dell’energia si delinea nel nostro futuro come motore dello sviluppo, non solo in qualità di input di produzione ma in quanto possibile catalizzatore dell’innovazione e della creazione di un’intera filiera industriale ad essa dedicata. Nel nuovo contesto di ridefinizione degli indirizzi della politica energetica e di aumentata incertezza sui mercati, è necessario che la regolazione metta in campo strumenti che consentano di migliorare il coordinamento tra le diverse fasi della filiera di ciascun settore, tra settori, tra sistemi nazionali. Soprattutto, la regolazione è oggi chiamata a compiere un salto dimensionale con un respiro soprattutto di lungo periodo e di ambito europeo. Una dimensione, cioè, pienamente coerente con quella degli investimenti in infrastrutture e impianti; investimenti da cui possono venire i maggiori benefici sia in termini di efficienza che di concorrenza.
Maggiore efficienza e concorrenza che devono in ultimo tradursi in migliore qualità del servizio e prezzi più bassi per i consumatori, la cui tutela resta al centro della missione del Regolatore. Ma perché il consumatore possa pienamente beneficiare della concor renza, è necessario aumentarne la consapevolezza, dotandolo degli strumenti per potersi muovere con piena cognizione del mercato; proteggendolo al tempo stesso, attraverso un’attenta attività di enforcement, rispetto ad eventuali comportamenti abusivi o vessatori degli operatori.

 
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